如何評價公共產品是否高質量

公共產品的“公共性”，決定了對其質量的評價不能簡單等同于對私人產品質量的評價。并且公共產品是否高質量，也不能簡單地以達到某個靜態(tài)的指標來衡量，因為公共產品的提供是一個持續(xù)的過程，是能夠在提供的過程中不斷提升其質量的。更為關鍵的是，公共產品的質量水平是受到財政收入的約束的，現有的財政收入要能夠支撐高質量公共產品的持續(xù)供給。筆者將公共產品的質量表述為：公眾獲得、享用公共產品的實際水平、可獲得性、及時性、經濟性和準確性。由此可見，公共產品的提供者不僅要考慮客觀質量即公共產品本身的質量，更要重視主觀質量即公眾對公共產品的滿意度。

從形態(tài)上來劃分，公共產品分為有形公共產品、無形公共產品與混合型公共產品三類。有形公共產品，是以實物產品的形態(tài)存在并以其物質屬性提供效用的公共產品，如城市廣場、道路、防洪堤壩等基礎設施類公共產品；無形公共產品，是以某種服務形態(tài)或通過一組服務所產生的某種集合效應的公共服務，通常以公共部門提供的“秩序”“安全”“公正”為典型代表；混合型公共產品，是有形實物與相應服務有機結合、共同提供的公共產品，如義務教育、科學知識、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障等。

評價公共產品的質量，要從需求與供給兩方面來進行。從需求方面評價公共產品的質量，需要明確提供公共產品的目的是滿足公共需求，讓公眾滿意是重要目標，無論哪種類型的公共產品，只要提高了公眾滿意度，就相當于提高了公共產品的質量。當然，從需求方面來評價公共產品的質量，是公眾在自身認知范圍內的主觀質量評價，會受個體特征、轄區(qū)經濟發(fā)展水平、服務接觸、互動關系等多種因素的影響，盡管如此，對需求的重視仍然是推進公共產品高質量供給的重要途徑之一。

從供給方面評價公共產品的質量，需要考慮的因素更多更復雜，三種類型的公共產品各有側重：評價有形公共產品的質量，主要有兩類評價指標：一是經濟價值度量，即此類公共產品在財政投入（購買）環(huán)節(jié)是否有更高的性價比，高質量的公共產品要求其各項技術指標均應達到相對更高的標準；二是社會價值度量，這是必不可少也是需要側重的部分，一般采用時間價值和生命價值進行衡量，顯然，在經濟成本一定的情況下，社會價值越大，其質量越高。如修建道路，直接經濟成本就是修建道路有關的實際財政支出，即所需要公共投入資金的總額，包括占用耕地、拆遷移民補償等；其社會價值就是交通便利節(jié)約了公眾的交通時間，甚至保護了生命，可以采用節(jié)約的時間價值和保護的生命價值作為度量指標。如果能把間接的成本（如對移民的負面影響）與間接社會價值（促進附近地區(qū)經濟繁榮）都列入評價體系，就更完備些。

評價混合型公共產品的質量，其評價指標由有形和無形兩部分構成，有形部分比照上述評價方法，無形部分主要表現為相應的“對人的服務”的評價，“對人的服務”的價值越大，此類公共產品的質量就越高。對服務是否高質量的評價主要是通過降低甚至擯棄傳統(tǒng)數量型評價指標權重，強調甚至徹底采用質量型評價指標；有形與無形兩部分的價值可以分別度量，或是側重無形部分的組合度量。如義務教育，有形部分主要是學校設施設備，無形部分主要是教師教育服務，降低“設施投入占比”“生師比”等指標權重，增加“高學歷高職稱專任教師比例”“專任教師的培訓支出占比”等質量指標權重；再如基本醫(yī)療，有形部分主要醫(yī)院設施設備，無形部分主要是醫(yī)生診療服務，要提高“每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師”指標權重，并細化“執(zhí)業(yè)醫(yī)師”的學歷與職稱結構等質量指標。

評價無形公共產品的質量往往從對監(jiān)管部門工作效率的評價入手，即監(jiān)管部門的工作越公正越有效率，公共產品的供給質量越高。比如對公共安全的評價，像藥品安全、網絡安全、金融安全等，都轉變?yōu)閷λ幤繁O(jiān)管、網絡監(jiān)管、金融監(jiān)管等工作的公正和效率的評價。基本上絕大多數無形公共產品質量的評價歸根到底都是對公共部門主要是政府監(jiān)管部門工作效率和公平公正程度的評價。

如何推進公共產品的高質量供給

實現高質量的公共產品供給，需要轉變政府單邊驅動的公共產品供給體制，以公眾需求為引導，以公眾滿意為宗旨，樹立質量至上的理念，建立供給與需求的良性互動。

一是調動需求側的積極性。利用大數據技術構建公共產品質量管理系統(tǒng)，讓公眾全過程參與公共產品的供給，以此來推動其高質量供給，形成公眾參與型、協(xié)作型的公共產品供給機制。采用大數據技術，能夠更準確地定位與公眾偏好相匹配的公共產品。有效的公眾參與和利益表達機制能夠使公共產品的供給更契合公眾的需求，且公眾參與的程度越深，與政府的溝通越透徹，政府的回應越及時，公眾就越能理解政府的行為，增強對政府的信任，政府公信力就越強，這也有助于提高公眾對公共產品主觀的質量評價，從而提升公眾滿意度。

二是提高供給側的效率。為推進有形公共產品的高質量供給，要繼續(xù)深入推進公共財政預算績效管理，在投入（購買）環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，在分配環(huán)節(jié)重視社會價值與公共利益。為推進混合型公共產品的高質量供給，要在政府政績考核中強化混合型公共產品的質量考核權重，強化“對人的服務”的質量考核指標及其權重，以此來引導公共財政支出結構的調整。涉及到基本公共服務，在分配環(huán)節(jié)更要注重“普惠性”“可及性”及區(qū)域“均衡性”，進一步完善財政轉移支付制度，深入推進“民生財政”建設，逐步實現基本公共服務均等化目標。為推進無形公共產品的高質量供給，需要建立一套公正有效的規(guī)則，比如法律法規(guī)，還要有健全有效的實施機制，沒有健全有效的實施機制，公正的制度與規(guī)則依然形同虛設，健全有效的實施機制能夠避免有法不依與行政權力錯位的出現。